¿Para qué sirve un Congreso Constituyente?
Roberto Mancilla

Tácticas Constitucionales

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La Constitución es un vehículo de acuerdos políticos, de amplio calado, diseñados para perdurar en el tiempo. En esto reside su utilidad.

Imagen: Hugo Herrera.
Imagen: Hugo Herrera.

Lectura: ( Palabras)

Cuando era un estudiante universitario, en mi clase de derecho constitucional, la primera aproximación que tuvimos al tema fue por medio del conocido ensayo de Ferdinand Lasalle “¿Qué es una Constitución?”. Y, aunque ese texto razona con belleza sobre las diferencias y tensiones entre una Constitución escrita y los factores reales de poder, rara vez nos ponemos a pensar en el proceso que las crea. Es decir, ¿qué se puede hacer con un proceso constituyente?

 Las doctrinas constitucionales europea y latinoamericana entienden al poder constituyente como una ficción donde es un poder de poderes –creado antes del derecho, como una decisión social, autónomo– el que da origen a todas las instituciones y poderes para después desaparecer con la entrada en vigor de la Constitución que crea.[1]

En la práctica, se puede ver que es un ejercicio político donde diversos representantes populares actúan como legisladores para crear la ley de leyes. Sin embargo, no son ilimitados, toda vez que existen compromisos internacionales a los que los estados firmantes deben apegarse, como es el caso del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.[2] Adicionalmente, aunque debiera tratarse de un ejercicio democrático, han existido casos de diputados designados por grupos o sectores políticos y constituciones antidemocráticas.

Un ejemplo de lo primero se da en el Constituyente de la Ciudad de México de 2017. Integrado por 100 diputadas y diputados, tuvo 60 electos popularmente en un sistema de listas y 40 designados, siendo 6 por el Jefe de Gobierno, 6 por el Presidente de la República, 14 por la Cámara de Diputados y 14 por la de Senadores.[3] Por otro lado, como ejemplo de lo segundo, tenemos al Constituyente chileno de 1980, cuando al tratar la creación de un nuevo régimen, la Junta Militar designó una comisión redactora en 1973, llamada la Comisión Ortúzar, la cual redactó un anteproyecto que después fue revisado por el Consejo de Estado, la Junta Militar; posteriormente lo aprobado fue sometido a un plebiscito, el cual padeció de irregularidades.[4]

Los constituyentes son asambleas derivadas de un proceso político y representan a diversos sectores sociales; son estas élites las que negocian y deliberan un nuevo pacto político e institucional. Elkins, Merton y Ginsburg sostienen este modelo en su libro The Endurance of National Constitutions, el cual nace del Comparative Constitutions Project, iniciativa que creó la base de datos más completa de las constituciones del mundo, que comprende 935 de 1789 a 2006. [5]  

constituyente
Imagen: Pinterest.

Éstos pueden acontecer en una nación o en entidades federativas, un ejemplo, de lo primero es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 y otro, de lo segundo, los más recientes en México, los de Quintana Roo en 1975 y la Ciudad de México en 2017.

Tres cosas se pueden hacer en un proceso constituyente: a) resanar una ruptura política por medio de una refundación del Estado; b) implementar una captura institucional; c) hacer frente a fenómenos complejos como el cambio climático que requieren implementar acuerdos políticos a largo plazo.

El primer caso es el entendimiento que ha tenido la ciencia política sobre el proceso constituyente: resolver una crisis política por medio de nuevas instituciones o de renegociación del diseño de las existentes, para de ahí tener una especie de borrón y cuenta nueva. El ejemplo más claro que tenemos disponible es la Constitución de 1917; a pesar de la injerencia de Venustiano Carranza en el proceso, fue la primera Constitución en el mundo en consagrar derechos sociales, en respuesta a las exigencias que dieron paso a la Revolución.

Sobre el constituyente como forma de atender y sanar una crisis política, el mejor referente es Constitutional Democracy. Creating and Maintaining a Just Political Order, de Walter Murphy, fundador y líder del Grupo de Princeton de diseño constitucional. En esta obra, se analiza la creación y mantenimiento de órdenes constitucionales de corte democrático, entrelazando en sus análisis una narrativa de un constituyente en un país imaginario.[6]

En el segundo caso, la captura institucional de un sistema político, éste puede darse de dos formas: una es el caso de la dictadura militar, donde existe una imposición política después ratificada popularmente para revestirla de legitimidad; la otra sucede cuando una mayoría política convoca a un proceso constituyente democrático para de ahí refundar el sistema político de acuerdo con sus intereses.

 Esta aspiración se puede ver tanto en la coalición gobernante como en fuerzas opositoras. Por un lado, el diputado federal Porfirio Muñoz Ledo ha hecho un llamado a un nuevo Pacto Social;[7] por el otro, el gobierno de Jalisco y su Congreso local, ambos dominados por Movimiento Ciudadano, aprobaron una reforma constitucional para poder convocar a un Congreso Constituyente y así lograr la “refundación” prometida por el alfarismo.[8]

congreso constituyente
Imagen: Indian Express.

Sobre el tercer tema, se debe observar que existen fenómenos complejos como el calentamiento global, la insuficiencia alimentaria, hídrica, el colapso de la biodiversidad y otros que llegaron para quedarse; requieren de una visión de campo y de largo plazo para implementar políticas públicas que les hagan frente, lo cual requiere acuerdos políticos.

Desde mi conocimiento, no existe un caso específico como el que señalo. Sin embargo, en la Constitución de la Ciudad de México de 2017 se abordaron muchos temas sobre sostenibilidad, áreas verdes, cambio climático y suficiencia hídrica. Por poner un ejemplo, ésta fue la primera Constitución en implementar algunos de los principios de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), que tuvo lugar del 17 al 20 de octubre de 2016 en Quito, Ecuador.

Aunque la mayoría del contenido de la Constitución Política de la Ciudad de México sobrevivió al escrutinio constitucional de la Suprema Corte, actualmente ésta ha caído en desuso, toda vez que el I Congreso de la Ciudad de México no ha expedido varias de las leyes reglamentarias que se requieren por mandato constitucional.[9]

Los usos que puede tener un proceso constituyente y el órgano al que da lugar son sujetos a una evolución: no sólo puede considerarse en términos de resanar o capturar un sistema político, esto se debe al contexto en el que nos encontramos. A pesar de ser un instrumento cuya forma moderna se hizo en 1789, la Constitución puede ser un instrumento para lograr hacer frente a problemas complejos o de tracto sucesivo y gradual como el calentamiento climático y la pérdida de biodiversidad. La Constitución es un vehículo de acuerdos políticos, de amplio calado, diseñados para perdurar en el tiempo. En esto reside su utilidad.


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