El municipio es quizás la parte más incomprendida del federalismo mexicano. En primer lugar porque dentro de nuestra cultura política se romantiza la figura del presidente y de los gobernadores como los espacios de poder donde se pueden realizar cambios efectivos o incluso, donde se tiene “poder real” (aunque quién sabe lo que esto signifique). En segundo, existe la idea de que el gobierno es un poco como la lluvia: viene de arriba, todo lo cubre y la manda Dios; es decir, el gobierno se entiende como control político por parte del Ejecutivo.
Tercero, se desdeña la figura del presidente municipal, salvo en los casos en que se trata de una ciudad de gran tamaño; se ve por lo general a municipios pequeños como incapaces de incidir de forma positiva en su propio territorio y sin capacidad técnica. También, se piensa que es difícil coordinar a los municipios, a razón de que son muchos más (2,469) que 32 gobernadores y un presidente.
Tenemos entonces que en una visión de mundo donde el presidente y el gobernador tienen prevalencia por su visibilidad y extensión territorial, donde el gobierno se entiende por control político y políticas públicas de arriba hacia abajo, los municipios tienen poco que aportar a la gobernabilidad del país y en muchos casos son sólo administradores ceremoniales. Sin embargo, esta visión de las cosas está grandemente equivocada.
El municipio es el primer contacto que tienen los ciudadanos con el gobierno y la atención que se les brinda, por su nivel de detalle, difícilmente puede darse por los gobiernos estatales y federal. Un gran ejemplo de esto es el fracaso que ha tenido la militarización de la seguridad pública en el país[1] y cuya alternativa –según expertos– se da en la forma de capacitación y equipamiento de policías municipales.[2]
No todo puede resolverse desde arriba y la importancia del municipio es que permite la construcción de políticas públicas a nivel de piso; donde la Federación y los estados gobiernan de arriba hacia abajo, la el municipio lo hace de abajo hacia arriba. Esto mismo se puede derivar de la etimología de la palabra ayuntamiento, que dimana del latín e implica la “acción o efecto de reunir”; ayuntar es reunir una cosa con la otra.[3]
Este tipo de gobierno desde abajo, que toma de base a las comunidades, es necesario e importante, y no se encuentra discordante con la noción original de la palabra gobierno. Esta palabra proviene del griego kybernéin que significa “pilotar un barco”;[4] es decir, significa un timonel, quien dirige un barco tomando en cuenta el viento y las olas que lo mueven. Gobernar, en su concepto original no es mandar, sino coordinar.
Ahora bien, no sólo entendemos mal el rol político de los municipios por razón de la visión que tenemos culturalmente del poder, sino que los mismos abogados solemos tener una visión simplista de su marco jurídico, pues construimos nuestra visión del municipio tomando en cuenta de forma casi exclusiva el Artículo 115 Constitucional, donde se habla de la organización y las facultades del municipio.
Sin embargo, no sólo es ahí donde se encuentran las reglas de su funcionamiento y lo que puede o no hacer. Por ejemplo, los municipios tienen la obligación de respetar los derechos humanos, esto en sí mismo forma parte de su funcionamiento; debemos interpretar nuestra Carta Magna como un conjunto para poder obtener mejores bases.
Otro problema jurídico surge de no tomar en cuenta las variaciones que a nivel estatal se dan en las normas municipales; se cree que las Constituciones locales repiten a grandes rasgos los contenidos de la federal y no vemos que existen muchos matices. Además, la forma en que cada municipio implementa sus facultades en sus bandos, reglamentos y normativa interior, lo hace diferente.
Existen entonces, una pluralidad de fuentes de donde pueden surgir facultades para los municipios: a) la Constitución, b) leyes federales, c) la Constitución local, d) la legislación local, e) reglamentos administrativos, f) jurisprudencia, y, e) bandos y reglamentos municipales.
Esto complica también la forma en como analizamos a los municipios, pues lo que un estado le da como facultad a un municipio, pudiera no tenerlo otro en una entidad federativa diferente; adicionalmente a que los municipios pueden asociarse y eso a veces se da en los límites de dos estados, siendo el ejemplo primordial la forma en cómo los municipios laguneros interactúan unos con otros.
¿Qué hacemos entonces para analizar jurídicamente un tema tan complicado? Lo que a mí me ha funcionado es sistematizar las fuentes ya mencionadas en un “árbol competencial”; esto implica obtener las facultades constitucionales de los municipios y engarzarlas jerárquicamente con otros materiales jurídicos. Por jerarquía, la Constitución va primero, pero después le siguen en un mismo nivel las leyes federales, la jurisprudencia federal y la Constitución local; posteriormente, siguen los reglamentos de leyes federales, la legislación local y al final, los bandos, circulares, disposiciones administrativas y reglamentos municipales. Para efectos didácticos, esto se puede plasmar en el ejemplo siguiente:
- Constitución.
- Ley federal.
- Reglamento de ley federal.
- Constitución local.
- Ley local.
- Reglamento de ley local.
- Ley local.
- Ley federal.
En conclusión, entender (o querer entender) a los municipios implica cambiar la forma en cómo se entiende popularmente la política en México: a) el municipio es el nivel de gobierno más cercano a la gente y su utilidad radica en este hecho; b) las políticas públicas municipales se construyen de abajo hacia arriba y coordinando a los distintos sectores sociales que hay en su territorio; c) la Federación y el estado no lo pueden todo y el municipio es su complemento; d) el marco jurídico municipal surge de ver la Constitución como un todo, no sólo del Artículo 115; d) existen variaciones entre entidades federativas y por lo tanto, esto puede complicar estudios comparados o trasplantar ideas exitosas de un municipio a otro.
El municipio tiene derecho a existir.
[1] Baranda, Antonio, “Señalan fracaso de la militarización en México”, Reforma, https://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?__rval=1&urlredirect=https://www.reforma.com/senalan-fracaso-de-la-militarizacion-en-mexico/ar2034414?referer=–7d616165662f3a3a6262623b727a7a7279703b767a783b786d3a–
[2] Chapa Koloffon, Lilian, Torres González, Marcelo, “Dos razones de peso por la Policía Municipal” Nexos, https://seguridad.nexos.com.mx/dos-razones-de-peso-por-la-policia-municipal/
[3] Fernández Ruiz, Jorge, “Capítulo Primero. El Municipio”, Servicios Públicos Municipales, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1442/5.pdf. Ver también, Real Academia de la Lengua, “Ayuntamiento” Diccionario de la Lengua Española, https://dle.rae.es/ayuntamiento.
[4] Instituto Nacional de Antropología e Historia, “Elementos del Estado” Sistema de Servicio Profesional de Carrera, https://www.spc.inah.gob.mx/apf/contenidos/modulo1/vent1.htm.